Η μεγαλύτερη θεσμική μεταρρύθμιση των τελευταίων δεκαετιών είναι απόπειρα αποκέντρωσης ή ένα ακόμη βήμα προς ένα ισχυρότερο κεντρικό κράτος;
Ο νέος Κώδικας Τοπικής Αυτοδιοίκησης, που ψηφίστηκε από τη Βουλή στις 26 Ιουνίου και δημοσιεύθηκε στο ΦΕΚ στις 29 Ιουνίου, παρουσιάζεται από την κυβέρνηση ως η σημαντικότερη θεσμική μεταρρύθμιση των τελευταίων δεκαετιών…»
Ένα νομοθέτημα που φιλοδοξεί να βάλει τέλος στην πολυνομία, να απλοποιήσει τη λειτουργία των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης και να δημιουργήσει ένα ενιαίο πλαίσιο κανόνων για Δήμους και Περιφέρειες.
Η αντιπολίτευση, όμως, βλέπει μια εντελώς διαφορετική πραγματικότητα. Υποστηρίζει ότι πίσω από την κωδικοποίηση εκατοντάδων διατάξεων κρύβεται μια νέα αντίληψη για τη σχέση του κράτους με την Αυτοδιοίκηση: περισσότερος συγκεντρωτισμός, αυξημένη κρατική εποπτεία και περιορισμός της αυτονομίας των αιρετών αρχών.
Η διαφωνία δεν αφορά μόνο μια ακόμη κυβερνητική μεταρρύθμιση.
Αφορά ένα διαχρονικό θεσμικό ερώτημα που συνοδεύει όλες σχεδόν τις ευρωπαϊκές δημοκρατίες:
Ποιος διοικεί τελικά τους Δήμους;
Ένας Κώδικας 761 άρθρων
Ρυθμίζει σχεδόν ολόκληρο το φάσμα λειτουργίας της Τοπικής Αυτοδιοίκησης:
• το νέο εκλογικό σύστημα
• τις αρμοδιότητες Δήμων και Περιφερειών
• την οικονομική διοίκηση
• τη διαχείριση του προσωπικού
• τα νομικά πρόσωπα
• τις διαδικασίες λήψης αποφάσεων
• τη σχέση των ΟΤΑ με το κεντρικό κράτος.
Μία από τις σημαντικότερες αλλαγές που εισάγει ο νέος Κώδικας αφορά τον τρόπο εκλογής δημάρχων και περιφερειαρχών.
Καταργείται ο δεύτερος γύρος των αυτοδιοικητικών εκλογών και εισάγεται, για πρώτη φορά στην Ελλάδα, το σύστημα της εναλλακτικής ψήφου.
Οι εκλογείς θα μπορούν να δηλώνουν, εκτός από την πρώτη τους επιλογή, και δεύτερη προτίμηση μεταξύ των υποψηφίων. Στόχος, σύμφωνα με την κυβέρνηση, είναι η εκλογή των δημοτικών και περιφερειακών αρχών με ευρύτερη δημοκρατική νομιμοποίηση, χωρίς να απαιτείται επαναληπτική εκλογική διαδικασία.
Εάν κανένας συνδυασμός δεν συγκεντρώσει ποσοστό 42% κατά την πρώτη καταμέτρηση, θα προσμετρώνται οι δεύτερες προτιμήσεις των εκλογέων που ψήφισαν τους υπόλοιπους συνδυασμούς, προκειμένου να αναδειχθεί ο τελικός νικητής.
Η συγκεκριμένη αλλαγή αποτελεί μία από τις πλέον συζητημένες διατάξεις του νέου Κώδικα, καθώς η κυβέρνηση τη θεωρεί μέσο ενίσχυσης της αποτελεσματικότητας της εκλογικής διαδικασίας, ενώ η αντιπολίτευση υποστηρίζει ότι μεταβάλλει τον τρόπο έκφρασης της λαϊκής βούλησης και περιορίζει τη λειτουργία του δεύτερου γύρου ως ξεχωριστής δημοκρατικής επιλογής.
Ο νέος Κώδικας αποτελεί ένα από τα μεγαλύτερα νομοθετικά εγχειρήματα των τελευταίων ετών.
Περιλαμβάνει 761 άρθρα και κωδικοποιεί περίπου 2.000 διάσπαρτες διατάξεις, οι οποίες είχαν θεσπιστεί σταδιακά τις τελευταίες δεκαετίες.
Το Υπουργείο Εσωτερικών υποστηρίζει ότι για πρώτη φορά δημιουργείται ένα ενιαίο και συνεκτικό θεσμικό πλαίσιο που θα μειώσει τη γραφειοκρατία, θα εξαλείψει τις αντικρουόμενες διατάξεις και θα επιτρέψει στους ΟΤΑ να λειτουργούν αποτελεσματικότερα.
Με άλλα λόγια, η κυβέρνηση παρουσιάζει τον νέο Κώδικα ως εργαλείο εκσυγχρονισμού της δημόσιας διοίκησης.
Οι περισσότερες αντιδράσεις με κορυφαία αυτή του προέδρου της ΚΕΔ Χάρη Δούκα δεν αφορούν την ανάγκη εκσυγχρονισμού ούτε την κωδικοποίηση της νομοθεσίας.
Αφορούν το εύρος της αυτονομίας που θα διατηρήσουν οι Δήμοι μετά την εφαρμογή του νέου πλαισίου.
Οι βασικές ενστάσεις επικεντρώνονται:
• στη διοικητική αυτοτέλεια
• στην οικονομική ανεξαρτησία
• στο νέο εκλογικό σύστημα
• στην κρατική εποπτεία
• στις ρυθμίσεις για το προσωπικό
• και κυρίως στο περιεχόμενο του άρθρου 730.
Εκεί εντοπίζεται πλέον η σημαντικότερη θεσμική σύγκρουση.
Οι πολιτικές αποτιμήσεις
Το άρθρο 730 αναδείχθηκε στο βασικό σημείο της πολιτικής και θεσμικής αντιπαράθεσης που ακολούθησε την ψήφιση του νέου Κώδικα Τοπικής Αυτοδιοίκησης.
Η κυβέρνηση υποστηρίζει ότι ο νέος Κώδικας δεν περιορίζει την αυτονομία των ΟΤΑ, αλλά οργανώνει αποτελεσματικότερα τη λειτουργία τους, μειώνει τη γραφειοκρατία, ενοποιεί διάσπαρτες διατάξεις και δημιουργεί ένα σαφέστερο διοικητικό πλαίσιο.
Τα κόμματα της αντιπολίτευσης, παρότι προσεγγίζουν το ζήτημα από διαφορετικές πολιτικές αφετηρίες, συγκλίνουν στην εκτίμηση ότι ο νέος Κώδικας ενισχύει τον συγκεντρωτικό χαρακτήρα του κράτους και δεν προχωρά στην ουσιαστική διοικητική και οικονομική αποκέντρωση.
Το ΠΑΣΟΚ-ΚΙΝΑΛ υποστηρίζει ότι ο νέος Κώδικας απομακρύνεται από τις αρχές της Ευρωπαϊκής Χάρτας Τοπικής Αυτονομίας, δεν διασφαλίζει επαρκή οικονομική αυτοτέλεια των Δήμων και διατηρεί ισχυρούς μηχανισμούς κρατικής εποπτείας. Παράλληλα, ασκεί κριτική στο νέο εκλογικό σύστημα, εκτιμώντας ότι περιορίζει την αντιπροσωπευτικότητα της Αυτοδιοίκησης.
Ο ΣΥΡΙΖΑ-ΠΣ εκτιμά ότι ο νέος Κώδικας δεν συνιστά ουσιαστική μεταρρύθμιση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, καθώς δεν ενισχύει την οικονομική της αυτοτέλεια ούτε συνοδεύει τις αυξημένες αρμοδιότητες με τους αναγκαίους πόρους και προσωπικό. Παράλληλα, ασκεί κριτική στις ρυθμίσεις για το προσωπικό και θεωρεί ότι διατηρείται ο συγκεντρωτικός χαρακτήρας του διοικητικού συστήματος.
Το ΚΚΕ θεωρεί ότι ο νέος Κώδικας δεν ενισχύει την Αυτοδιοίκηση, αλλά διευρύνει τον ρόλο της ως μηχανισμού εφαρμογής της κρατικής πολιτικής, διατηρώντας την υποχρηματοδότηση και μεταφέροντας αρμοδιότητες χωρίς τους αντίστοιχους οικονομικούς πόρους.
Η Πλεύση Ελευθερίας υποστηρίζει ότι οι νέες ρυθμίσεις συγκεντρώνουν περισσότερες εξουσίες στο κεντρικό κράτος, περιορίζουν την αυτονομία των ΟΤΑ και αποδυναμώνουν τη δημοκρατική νομιμοποίηση των αυτοδιοικητικών θεσμών μέσω των αλλαγών στο εκλογικό σύστημα.
Ανάλογη κριτική διατύπωσαν και άλλα κόμματα της αντιπολίτευσης, όπως η Ελληνική Λύση και η ΝΙΚΗ, υποστηρίζοντας ότι ο νέος Κώδικας δεν αντιμετωπίζει τις διαχρονικές αδυναμίες της Τοπικής Αυτοδιοίκησης και διατηρεί την εξάρτησή της από το κεντρικό κράτος.
Στο ίδιο πνεύμα κινείται και η ΕΛΑΣ, η οποία υποστηρίζει ότι ο νέος Κώδικας δεν συνιστά ουσιαστική μεταρρύθμιση, αλλά οδηγεί σε θεσμική υποβάθμιση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, διατηρώντας τον συγκεντρωτικό χαρακτήρα του κράτους και περιορίζοντας την αντιπροσωπευτικότητα των αυτοδιοικητικών θεσμών.
Τι ισχύει στην Ευρώπη
Η συζήτηση για τον νέο Κώδικα Τοπικής Αυτοδιοίκησης δεν αφορά μόνο την Ελλάδα. Σε ολόκληρη την Ευρώπη, η ισορροπία ανάμεσα στο κεντρικό κράτος και την Τοπική Αυτοδιοίκηση αποτελεί διαρκές θεσμικό ζητούμενο. Το ερώτημα είναι κοινό: πόση αυτονομία πρέπει να διαθέτουν οι Δήμοι και ποιος είναι ο ρόλος του κράτους στην εποπτεία τους;
Στη Γερμανία, οι Δήμοι απολαμβάνουν ιδιαίτερα ισχυρή συνταγματική κατοχύρωση μέσω της αρχής της τοπικής αυτοδιοίκησης (kommunale Selbstverwaltung). Διαχειρίζονται σημαντικό μέρος των τοπικών υποθέσεων, διαθέτουν ίδιους φορολογικούς πόρους και η κρατική παρέμβαση περιορίζεται κυρίως στον έλεγχο της νομιμότητας. Η βασική αρχή είναι ότι οι αποφάσεις πρέπει να λαμβάνονται όσο το δυνατόν πιο κοντά στον πολίτη.
Στη Γαλλία, η εικόνα είναι διαφορετική. Παρότι οι μεταρρυθμίσεις των τελευταίων δεκαετιών έχουν ενισχύσει σημαντικά τις αρμοδιότητες των Δήμων και των Περιφερειών, το γαλλικό κράτος εξακολουθεί να διατηρεί ισχυρό συντονιστικό ρόλο μέσω των εκπροσώπων του στην περιφέρεια. Πρόκειται για ένα μοντέλο που επιχειρεί να συνδυάσει την αποκέντρωση με την παραδοσιακή διοικητική συνοχή του γαλλικού κράτους.
Στις σκανδιναβικές χώρες, όπως η Σουηδία, η Δανία και η Φινλανδία, η Τοπική Αυτοδιοίκηση διαθέτει ακόμη μεγαλύτερη αυτονομία. Οι Δήμοι διαχειρίζονται κρίσιμες δημόσιες υπηρεσίες, από την εκπαίδευση και την κοινωνική πρόνοια έως σημαντικό μέρος της πρωτοβάθμιας υγείας, ενώ χρηματοδοτούνται σε μεγάλο βαθμό από ίδιους φορολογικούς πόρους. Η αυξημένη αυτονομία συνοδεύεται από υψηλή λογοδοσία, διαφάνεια και αυστηρούς μηχανισμούς οικονομικού ελέγχου.
Η σύγκριση δείχνει ότι δεν υπάρχει ένα μοναδικό ευρωπαϊκό μοντέλο. Υπάρχει όμως μία κοινή αρχή που διατρέχει σχεδόν όλες τις ευρωπαϊκές δημοκρατίες: η Τοπική Αυτοδιοίκηση αντιμετωπίζεται ως θεσμός δημοκρατικής συμμετοχής και όχι ως απλή διοικητική προέκταση του κεντρικού κράτους.
Η συζήτηση που άνοιξε με την ψήφιση του νέου Κώδικα δεν περιορίζεται σε μια πολιτική αντιπαράθεση μεταξύ κυβέρνησης και αντιπολίτευσης. Αγγίζει ένα βαθύτερο θεσμικό ερώτημα: πόση εμπιστοσύνη είναι διατεθειμένο να δείξει το κράτος προς τις τοπικές κοινωνίες και πόσο πραγματική αποκέντρωση επιθυμεί να εφαρμόσει.
Εκεί βρίσκεται η ουσία του νέου Κώδικα: όχι μόνο στην αποτελεσματικότερη λειτουργία των Δήμων, αλλά στον ίδιο τον τρόπο με τον οποίο αντιλαμβανόμαστε τη δημοκρατία, τη συμμετοχή των πολιτών και την κατανομή της δημόσιας εξουσίας στον 21ο αιώνα.
